Avšak je nutné splnit dvě podmínky:
- Za prvé, i když je možné uskutečnit jednání distančním způsobem, musí být umožněna fyzická účast na jednání.
- Za druhé, účast musí proběhnout v reálném čase, s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku a distančně přítomný zastupitel musí mít v průběhu jednání například možnost hlásit se do diskuze, nebo hlasovat.

Jak na technické zajištění distančního jednání?
Pro realizaci distančního jednání postačí mít k dispozici počítač vybavený webkamerou a mikrofonem, nebo zcela běžný notebook s připojením k internetu. Co se týče softwarového vybavení, vyhovět za určitých podmínek může i běžná videokonferenční aplikace, například Google meet, Zoom apod. Pokud ale požadujeme na úrovni řídit jednání, diskutovat k tématu, podávat návrhy usnesení a hlavně hlasovat, je vhodné vybírat z řešení k tomu určených. Velmi oblíbený a doporučovaný je systém Usneseni.cz, jehož součástí je (mimo jiné) právě videokonferenční a hlasovací systém pro všechny účastníky jednání. Celý tento komplexní a propracovaný systém je samosprávám k dispozici za zlomek ceny běžného, jednoúčelového videokonferenčního systému.

Přejete si začít využívat distanční formu jednání na profesionální úrovni a potřebujete poradit? Tým z Usneseni.cz vám poskytne konzultace a provede vás problematikou digitalizace procesu vašich jednání. Také pro vás připravil vzorové jednací řády.
První vzor jednacího řádu je pro samosprávy, které mají Radu a získat jej můžete zde.
Druhý vzor jednacího řádu je vhodný pro menší samosprvá například bez Rady. K dispozici je zde.

Otázky a odpovědi

Na rozdíl od klasické prezenční účasti, kdy je určitá skupina osob fyzicky přítomna ve stejném čase na jednom konkrétním místě (je tedy zachována „jednota místaa času“), je při distanční účasti zachována pouze jednota času,  nikoliv již jednota místa. O distanční účasti budeme hovořit tehdy, pokud jeden či více členů skupiny nebude přítomen fyzicky v místě zasedání, ale pouze tzv. na dálku (typicky za využití videokonference). Takovýto člen tak sice nebude přítomen fyzicky, ovšem jinak bude moci na takovém jednání uplatňovat všechna svá práva, jako kdyby v místě zasedání fyzicky přítomen byl. U členů zastupitelstva či rady to bude především právo vyjadřovat se k projednávaným záležitostem a hlasovat o nich, jakož i právo navrhovat zařazení nových bodů programu ve smyslu § 94 odst. 2 zákona o obcích. U občanů územních samosprávných celků (dále jen „ÚSC“), resp. u osob, které mají stejná oprávnění jako tito občané, pak především právo vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva k projednávaným věcem ve smyslu § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích.

2) Je touto distanční účastí možné rozumět i hlasování per rollam?

Tzv. hlasování per rollam (korespondenční formou, resp. formou oběžníku) je takovým typem hlasování, kdy jsou stanoviska jednotlivých členů skupiny zasílána písemnou formou. Jako typický přiklad si lze představit situaci, kdy předsedající rozešle jednotlivým členům skupiny e-mail s návrhy na usnesení a vyzve je k zaslání jejich připomínek k jednotlivým bodům, případně k hlasování o těchto bodech. Po obdržení těchto vyjádření (či hlasování) se poté spočítá, zda konkrétní návrh získal ze strany členů skupiny dostatečnou podporu. Zákon o obcích však stanoví bezvýjimečný princip veřejnosti zasedání, přičemž současně upravuje i pravidla usnášeníschopnosti, při níž vychází z počtu přítomných (fyzicky nebo distančně) členů zastupitelstva a rady. Zasedání tedy musí probíhat v určitém okamžiku a v tomto okamžiku se jej též zastupitelé účastní (aby jejich účast a případné hlasování měly právní relevanci). To by v případě hlasování per rollam splněno nebylo.

3) Naše obec používá distanční způsob hlasování již několik let v souvislosti s epidemií COVID-19. Postupovala tedy nezákonně, když tato otázka doposud nebyla v zákoně o obcích ani v jednacím řádu zastupitelstva (rady) upravena?

Právě v souvislosti s epidemií COVID-19 se otázka distanční účasti stala velmi aktuální a v mnoha případech byla distanční účast členů zastupitelstva či rady jediným možným způsobem, jak konkrétní orgán zachovat usnášeníschopný (ve 14 smyslu § 92 odst. 3, resp. § 101 odst. 2 zákona o obcích). Zákony o ÚSC ve znění před Novelou doposud obsahovaly pouze obecná ustanovení o usnášeníschopnosti konkrétního orgánu v tom smyslu, že tento orgán je schopen se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Tyto normy tedy i v původním znění vyžadovaly přítomnost v době jednání, nestanovily však požadavek, aby tato přítomnost byla osobní (prezenční) v jednacím prostoru. I za právního stavu před Novelou tedy bylo možné, aby byl člen zastupitelstva nebo rady přítomen na jednání distančně. Musel však být přítomen v reálném čase, tedy v době, kdy jednání probíhalo. 

4) Proč vůbec je nutné, aby byla tato otázka upravena v zákonech, když je tato distanční účast reálně již několik let využívána mnoha ÚSC?

Jak bylo uvedeno u předchozího dotazu, možnost distanční účasti na jednáních bylo možno dovodit i z předchozích znění předmětných zákonů o ÚSC. V souvislosti s tehdejší situací, zejména s ohledem na krizová a mimořádná opatření, která  důvodu ochrany před nemocí COVID-19 upravovala mj. přítomnost osob na hromadných akcích, se však distanční způsob účasti zastupitelů na jednáních začal využívat v daleko širší míře. S tím vyvstala potřeba – zejména z důvodu právní jistoty 
– tuto účast jednoznačně a výslovně upravit v příslušných právních předpisech. Cílem změn je tedy poskytnutí jednoznačného právního rámce pro možnost distanční účasti členů zastupitelstva a rady, případně dalších osob, na jednáních těchto orgánů samosprávy.

5) V Novele se výslovně hovoří pouze o zastupitelstvu a radě obce. Mohou se distančním způsobem účastnit svých jednání i členové jejich pomocných orgánů, jako jsou výbory zastupitelstva a komise rady?

Novela skutečně zavádí novou právní úpravu pouze ve vztahu k jednáním zastupitelstva a ke schůzím rady, přičemž distanční účast není výslovně upravována pro jednání výborů a komisí. Jejich kontrolní a iniciační činnost vůči zastupitelstvu a radě totiž takovou výslovnou úpravu nevyžaduje, neboť tyto orgány nevykonávají žádné rozhodovací pravomoci v samostatné působnosti. Zda budou svá jednání vést též s distanční účastí svých členů, je tedy ponecháno na rozhodnutí těchto orgánů, případně na rozhodnutí samotného zastupitelstva či rady, pokud těmto orgánům stanoví procedurální pravidla jejich činnosti. Upozorňujeme však, že podobně jako u jednání zastupitelstva či rady platí i v případě jednání výborů a komisí pravidlo, že distanční účast nelze zaměňovat s hlasováním per rollam – viz otázka č. 2.

6) Bude moci od okamžiku nabytí účinnosti Novely každá obec automaticky využívat distanční účast členů zastupitelstva?

Novela je koncipována tak, že žádné obci „nenutí“ využívání tohoto institutu. Pokud tedy obec doposud institut distanční účasti vůbec nepoužívala, pouhým nabytím účinnosti Novely se tak pro ni „automaticky“ nezmění vůbec nic. Nově však platí, že aby mohl být tento institut využíván, musí být možnost distanční účasti výslovně upravena jednacím řádem konkrétního orgánu (zastupitelstva či rady) příslušné obce. Tato úprava, odpovídající požadavkům § 92a a § 101 odst. 3 zákona o obcích, je tak nezbytnou podmínkou, aby – po nabytí účinnosti Novely – mohla být distanční účast vůbec využita, resp. aby v ní mohlo být pokračováno. Pokud tedy např. obec dosud distanční účast používala, avšak pravidla jejího použití neměla vůbec upravena v jednacím řádu (zastupitelstva či rady), nabytím účinnosti Novely již takováto „neformální“ úprava nadále nepostačuje.

7) Naše obec nemá k dispozici potřebné technické vybavení, aby mohla využívat distanční účast členů svého zastupitelstva. Jak má v takovém případě postupovat?

Jak již bylo uvedeno výše, Novela počítá s tím, že bude záležet na rozhodnutí každého konkrétního orgánu (zastupitelstva, rady), zda bude chtít tento institut využívat. V tomto rozhodování přitom nepochybně bude hrát svoji roli i finanční faktor, kdy např. v menších obcích nebude reálné investovat větší finanční prostředky do pořízení takového technického vybavení (hardware i software), které by umožnilo distanční účast prakticky realizovat. Pokud tedy obec (z důvodu finanční náročnosti, kvůli nezájmu zastupitelů či z jakýchkoliv jiných důvodů) nebude mít technické vybavení pro distanční účast zastupitelů, jednoduše tuto problematiku neupraví v jednacím řádu svých orgánů a jejich členové se tak nadále budou moci účastnit svých jednání pouze prezenčně (fyzicky).

8) Může být distanční účast konkrétního zastupitele na jednání v jednacím řádu něčím podmíněna či omezena? Může být limitována např. platností nouzového stavu, karanténou zastupitele atd.?

Novela ve svém textu není formulována tak, že by byla použitelná pouze v určitých situacích a v jiných již nikoliv. S možností distanční účasti se počítá obecně, a to v závislosti na uvážení každé obce, resp. na uvážení konkrétního orgánu. I po nabytí účinnosti Novely tak bude možné např. to, že jedna obec nepovolí distanční účast svých zastupitelů vůbec, druhá obec pouze v konkrétních případech (resp. za splnění určitých podmínek) a třetí obec bude umožňovat svým zastupitelům distanční účast prakticky kdykoliv. Upozorňujeme však, že pokud by obec měla v úmyslu zvolit druhou variantu, měly by být v jednacím řádu jasně zformulovány jak konkrétní důvody, za nichž bude distanční účast povolena, tak i určení, kdo bude splnění těchto důvodů posuzovat (např. starosta, osoba   ředsedajícího atd.).

9) Bude možné, aby jednací řád zastupitelstva (rady) přikázal svým členům, že se konkrétního jednání musejí účastnit pouze distanční formou?

Novela ve svém textu výslovně hovoří o tom, že člen zastupitelstva (rady) má právo účastnit se jednání tohoto orgánu osobně v místě, v němž se zasedání (schůze) koná. Nedisponuje-li zastupitel např. potřebným technickým vybavením, nebo z jiného důvodu nebude chtít distanční účast využít, bude i nadále oprávněn účastnit se jednání osobně. To by mělo poskytnout zastupitelům adekvátní ochranu proti jejich nucení k distanční účasti (což by v případě některých mohlo vést až k faktickému vyloučení jejich účasti z důvodu např. technické nezpůsobilosti apod.).

10) Bude možné, aby na zasedání zastupitelstva byli všichni zastupitelé přítomní pouze distančním způsobem?

Jak bylo uvedeno již výše, žádný zastupitel nemůže být nucen k tomu, aby se zasedání účastnil distančně. Není proto možné konat takové zasedání zastupitelstva, které by se odehrávalo výlučně on-line formou. Vždy tak bude třeba, aby bylo jednání svoláno do určitého místa, z něhož bude „vedeno“. Nejen zastupitelé, ale i veřejnost
se pak budou moci rozhodnout (za podmínek stanovených jednacím řádem), zda využijí distanční účasti, nebo zda se dostaví osobně na jednání. Nejen zastupitelé, ale i veřejnost musejí mít vždy možnost zúčastnit se zasedání nejen distančně, ale i prezenčně. Vždy tedy musí existovat jedno konkrétní místo, kde se mohou zastupitelé i veřejnost „fyzicky“ sejít a uplatňovat svá práva. I přes výše uvedené si však lze představit situaci, kdy zasedání bude svoláno do určitého místa, avšak zároveň se na toto místo fyzicky nedostaví žádný ze zastupitelů (tj. všichni
zastupitelé budou přítomni výhradně on-line formou). V takovém případě však bude nutné, aby byl přímo na místě fyzicky přítomen alespoň někdo (zpravidla některý ze zaměstnanců obce), kdo by zajišťoval zasedání zastupitelstva po technické stránce. Taková osoba by především fungovala jako jakýsi prostředník mezi on-line přítomnými zastupiteli a případnými osobami z řad veřejnosti, které by se na zasedání fyzicky dostavily a chtěly by se zastupiteli komunikovat. 

11) Je možné upravit podmínky distanční účasti v jednacím řádu rozdílně pro různé skupiny osob – jinak pro zastupitele, jinak pro radní, jinak pro veřejnost?

Obcím je Novelou ponechávána poměrně široká volnost v tom, jak si problematiku  distanční účasti ošetří. Bude tak záležet čistě na uvážení té které obce, zda distanční účast umožní všem třem výše uvedeným skupinám, či zda některé z nich tuto možnost volby mít nebudou – a budou se tak muset spokojit pouze s „klasickou“ prezenční účastí. Lze si tak představit např. situaci, kdy konkrétní obec umožní svým zastupitelům účastnit se zasedání zastupitelstva distanční formou, avšak veřejnost již toto právo mít nebude a její „jedinou šancí“ bude fyzická účast na tomto zasedání. Stejně tak si lze představit i variantu, kdy distanční účast bude umožněna zastupitelům i veřejnosti, avšak každá z těchto skupin bude mít stanoveny odlišné podmínky. Vždy však v rámci každé skupiny musí platit zásada rovného zacházení (není tedy možné, aby např. jedna skupina zastupitelů měla určitá oprávnění a druhá skupina nikoliv).

12) Jak se občan obce dozví, že má možnost se zasedání účastnit i distančním způsobem?

Pokud konkrétní obec ve svém jednacím řádu umožní veřejnosti účastnit se zasedání zastupitelstva nejen prezenčně, ale i distančně, musí být veřejnost o této možnosti informována předem, a to konkrétně prostřednictvím informace o konání zasedání, zveřejňované podle § 93 odst. 1 a 2 zákona o obcích na úřední desce obecního
úřadu – v podrobnostech odkazujeme na vzorovou informaci v závěru tohoto metodického doporučení. Součástí této informace by mělo být nejen pouhé sdělení, že je distanční účast možná, ale zároveň alespoň základní informace, jakým způsobem může veřejnost tuto distanční účast fakticky realizovat. Zpravidla tak bude informace obsahovat hypertextový odkaz, přes nějž se bude moci veřejnost na zasedání připojit, případně odkaz na další dokument obsahující návod, jak má zájemce o distanční účast dále postupovat. Upozorňujeme však i na to, že distanční
účast veřejnosti může být v jednacím řádu i omezena, a to především technickými možnostmi obce, např. počtem přihlášených (podobně, jako je v případě fyzické účasti tato omezena kapacitou jednací místnosti, může být i distanční účast veřejnosti omezena „kapacitou“ internetového připojení obce a dalšími technickými
podmínkami).

13) Bude moci zastupitelstvo či rada využít tajné hlasování v případě, že některý ze členů bude distančně přítomen?

Samotná Novela tajné hlasování nevylučuje. I nadále bude možné, aby se zastupitelé či radní usnesli na tom, že o určité otázce bude hlasováno tajně (zákony o ÚSC vycházejí z toho, že hlasování, stejně jako průběh celého zasedání zastupitelstva, je veřejné, nevylučují však, že zastupitelstvo se usnese na tom, že o určité otázce bude hlasováno tajně). Podmínkou však je, že bude zajištěn takový způsob hlasování, který i v případě distančně přítomných členů bude tajnost zaručovat (s výjimkou situace popsané v otázce č. 28). Pokud jde o technické
prostředky, které umožňují vedení jednání (typicky různé videokonferenční programy), je ponecháno plně na rozhodnutí obce, který z dostupných programů zvolí. Obce mohou samozřejmě použít i hlasovací systémy, které již používají – pokud tyto systémy obsahují možnost tajné hlasování nastavit. Podrobněji se této otázce (z technického hlediska) věnuje druhá část metodiky, týkající se technických aspektů distanční účasti.

14) Kdo bude rozhodovat o tom, zda bude distanční účast (ne)přípustná na konkrétním jednání zastupitelstva či rady? Může být tato pravomoc svěřena jedné osobě (např. starostovi), nebo se tak musí usnést příslušný orgán jako celek?

Jak již bylo řečeno výše, konkrétní nastavení pravidel pro využití distanční účasti bude plně v rukách toho kterého orgánu obce. Je možné, že z přijatého jednacího řádu bude zcela jednoznačně vyplývat, že distanční účast může být využita jen za určitých zcela přesně definovaných podmínek (např. jen tehdy, pokud je v ČR vyhlášen nouzový stav) – pak je bezpředmětné určovat nějakou osobu, která by o přípustnosti distanční účasti sama rozhodovala v ad hoc případech. Pokud však bude distanční účast v jednacím řádu upravena méně striktně, bylo by nepochybně
vhodné, pokud by jednací řád upravoval i tuto otázku. Není tak vyloučeno ani to, aby jednací řád „zmocnil“ starostu, resp. svolavatele zasedání, aby podle konkrétních okolností rozhodl při svolávání zasedání, že na tomto konkrétním zasedání bude distanční účast zastupitelů přípustná. Jinak řečeno, jednací řád může nejen stanovit případy, kdy bude přímo na jeho základě distanční účast možná, ale může též svěřit rozhodnutí o využití této možnosti ad hoc starostovi – samozřejmě v mezích podmínek stanovených jednacím řádem.

15) Pokud zastupitelstvo ve svém jednacím řádu povolí distanční účast zastupitelů na zasedání, musí zajistit technické vybavení nutné pro takový způsob jednání či hlasování nejen sobě, ale i zastupitelům?

Pokud se obec rozhodne distanční účast aktivně využívat, musí být schopna alespoň na své straně zabezpečit takové technické prostředky, aby se zastupitelé (či veřejnost) mohli tímto způsobem zasedání účastnit. Tato povinnost zabezpečení se však týká pouze samotné obce, nikoliv již konkrétních členů zastupitelstva. Jinak
řečeno, obec nemá povinnost vybavit jednotlivé členy zastupitelstva např. služebními notebooky či jim zřídit internetové připojení (pokud jím oni sami nedisponují). Jelikož člen zastupitelstva není povinen institut distanční účasti využívat, nemá na něj ani právní nárok, a tudíž si ani nemůže od obce „nárokovat“ poskytnutí odpovídajícího
technického vybavení. Svým způsobem půjde v praxi o určitou „domluvu“ mezi obcí a zastupitelem, který má v úmyslu využít možnosti distanční účasti, na technickém způsobu provedení.

16) Zastupitelstvo pro hlasování běžně používá elektronické hlasovací zařízení, které však lze z technických důvodů použít pouze v samotné zasedací místnosti. Jak má v tomto případě hlasovat distančně přítomný zastupitel, který na svém „domovském“ počítači podobným hlasovacím tlačítkem nedisponuje?

Samotné hlasovací zařízení je pouze technickým prostředkem, který zaznamenává, jak jednotliví zastupitelé hlasovali. Pokud přitom nebude možné toto zařízení propojit „na dálku“ s počítačem konkrétního distančně přítomného zastupitele, lze celou situaci vyřešit tak, že hlasovací tlačítko umístěné přímo v zasedací místnosti „zmáčkne“ za tohoto distančně přítomného zastupitele jiná osoba v souladu s hlasováním distančně se účastnícího zastupitele. Nejedná se zde přitom o žádné obcházení zákona ani o tzv. hlasování v zastoupení (které je obecně nepřípustné), neboť konkrétní projev vůle – zda hlasovat PRO, PROTI, ZDRŽEL SE či NEHLASOVAL – vždy vzejde od samotného zastupitele. Osoba, která na základě tohoto projevu vůle následně stiskne příslušné hlasovací tlačítko, tak pouze zprostředkovává projevenou vůli konkrétního zastupitele, který objektivně nemohl
hlasovací tlačítko sám stisknout (obdobně jako zapisují hlasování jednotlivých zastupitelů např. skrutátoři).

17) Člen zastupitelstva bude přítomen distančně a v průběhu zasedání dojde k technickým potížím, které mu znemožní se aktivně účastnit (např. dojde k výpadku internetového připojení). Jak je možné takovou situaci řešit?

Toto je opět otázka, kterou by bylo vhodné mít upravenu přímo v jednacím řádu. Tyto technické problémy mohou vzniknout nejen na straně distančně připojeného zastupitele, ale i na straně samotné obce. Zatímco druhou situaci považujeme za „méně problematickou“ (zde lze čekat automatické přerušení zasedání do doby, než
se podaří problém identifikovat a vyřešit), složitější může být řešení problémů, které by vznikly na straně konkrétního zastupitele. Jako příklad z praxe, který se již v několika obcích osvědčil, můžeme uvést systém, kdy byla pro distančně přítomné zastupitele vyhrazena „horká linka“, na niž v případě výpadku mohli zavolat či poslat SMS – tímto způsobem by se předsedající dozvěděl o technických potížích a mohl by zasedání dočasně přerušit. Jednací řád by však měl zároveň pamatovat i na to, jak má zastupitelstvo dále postupovat v případě, že se technické potíže nepodaří vyřešit v určitém rozumném časovém horizontu. Dle našeho názoru by takovéto znemožnění účasti distančně přítomného zastupitele nemělo samo o sobě automaticky vést k ukončení zasedání (s výjimkou případů, kdy by tímto způsobem přestalo být zastupitelstvo usnášeníschopné). Využívání distanční účasti totiž bude pro
zastupitele vždy představovat určité „riziko“ v porovnání s fyzickou účastí v místě zasedání. Tím, že zastupitel i přesto tento způsob účasti zvolí, tak dává najevo, že je ochoten toto riziko akceptovat

18) Distančně přítomný zastupitel bude požadovat, aby ostatní zastupitelé (případně veřejnost) slyšeli z jeho strany pouze hlas, přičemž bude chtít mít vypnutou vlastní webkameru (např. s odkazem na ochranu svého soukromí). Bude takový postup možný?

Text Novely výslovně hovoří o tom, že distanční účast je zajištěna „s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku.“ Zastupitel tak musí nejen „vidět a slyšet“ ostatní zastupitele, veřejnost a dění v zasedací místnosti, ale zároveň i on sám musí být viděn a slyšen. Jedině tak je možné zajistit, že osoba, která se zasedání účastní distančně, je skutečně tou osobou (zastupitelem), která je k takové účasti oprávněna. Není tedy možné, aby zastupitel využíval svých oprávnění bez toho, aby i ostatní účastníci jednání měli z jeho strany audio i videovýstup.
Požadavek na to, aby byl zastupitel viděn i slyšen, je důležitý i z hlediska usnášeníschopnosti zastupitelstva ve smyslu § 92 odst. 3 zákona o obcích. Předsedající totiž potřebuje vědět, zda je přítomna (ať již prezenčně nebo distančně) alespoň nadpoloviční většina všech zastupitelů. Při povinnosti, aby distančně se účastnící zastupitel „byl viděn“, je tak možné v každém okamžiku jednoduše ověřit, zda je tato zákonem stanovaná podmínka splněna, či zda naopak došlo k poklesu a je nutné zasedání ukončit. Není přitom možné ani to, aby si distančně přítomný
zastupitel např. vymiňoval to, aby jej viděl a slyšel pouze předsedající. Takovýto postup si sice lze představit v některých specifických situacích (např. pokud by na ustavujícím zasedání nový „neznámý“ zastupitel na webkameru ukazoval svůj občanský průkaz, aby tak doložil svoji totožnost), nicméně zde by se skutečně jednalo o výjimku z pravidla.

19) Pokud se bude chtít na zasedání distančně připojit osoba z řad veřejnosti (typicky občan obce), bude muset nějak prokázat, že skutečně má např. práva občana obce ve smyslu § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích?

Bude muset např. nějak prokazovat svoji totožnost či vztah k dané obci? Novela výslovně neupravuje povinnost ověřovat totožnost distančně přítomných – ani členů zastupitelstva, ani osob z řad veřejnosti. Stejně tak neřeší způsob, jak (a zda vůbec) ověřovat to, zda určitá osoba z řad veřejnosti je nadána právem podle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích (tedy např. prokazovat občanství obce, státní občanství a trvalý pobyt či vlastnictví nemovitosti na území obce). Takové prověřování totiž není nezbytné ani při fyzické přítomnosti v jednací místnosti
(typicky, není-li o totožnosti či o oprávnění pochybnost), a není proto nezbytné na něm trvat v případě účasti distanční. Pokud však bude v konkrétním případě takové ověření namístě, lze zvolit některý ze standardních způsobů prokázání totožnosti (např. pouze pro předsedajícího tak, aby nebylo možné údaje veřejně sdílet
a potencionálně zneužít). Konkrétní způsoby je vhodné upravit přímo v jednacím řádu. Lze tak shrnout, že pokud se chce osoba z řad veřejnosti zasedání pouze účastnit, svoji totožnost prokazovat nemusí. Pouze v situaci, kdy by chtěla uplatnit své právo dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, bylo by vhodné, aby zastupitelstvo ve svém jednacím řádu upravilo přiměřený způsob, jak ověřit oprávněnost využití práva občana obce. V praxi však obcím doporučujeme, aby v případě nejasností ohledně toho, zda konkrétní osoba má či nemá právo na zasedání vystoupit, toto vystoupení spíše umožnila. 

20) Existuje nějaký zásadní rozdíl mezi pravidly pro distanční účast zastupitelů na zasedáních zastupitelstva oproti distanční účasti radních na schůzích rady?

Co se týče samotných zastupitelů a radních, zde Novela žádný rozdíl nestanoví. Radní – podobně jako zastupitel u zastupitelstva – není povinen možnosti distanční účasti využít, resp. nemá na ni právní nárok. Rozdíl je tak pouze u účasti veřejnosti na těchto dvou typech jednání. Na rozdíl od úpravy distanční účasti na jednání zastupitelstva, která nemůže být povinná ani pro veřejnost, bude za určitých okolností možné v případě účasti jiných osob na schůzi rady stanovit distanční přítomnost jako „povinnou“. Na rozdíl od jednání zastupitelstva, které musí být vždy veřejné (§ 93 odst. 3 zákona o obcích), totiž schůze rady probíhají neveřejně (§ 101 odst. 1 zákona o obcích). Stejně tak na rozdíl od účasti veřejnosti na jednání zastupitelstva, u níž v případě občanů obce, vlastníků nemovitostí a některých cizích
státních příslušníků musí být zajištěna možnost uplatňovat právo vyjádřit se podle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, v případě jiných osob účastnících se schůze rady obce jejich účast nároková není (srov. § 101 odst. 1 větu druhou zákona o obcích). Jako příklad lze uvést situaci, kdy starosta v rámci svých pracovněprávních oprávnění uloží zaměstnanci obce úkol zúčastnit se schůze rady, a to pouze distančním způsobem – pro takového   zaměstnance je pak povinností tento požadavek splnit. Pokud však rada bude požadovat účast „třetí osoby“ na svém jednání (např. občana obce), zde platí, že záleží na samotné této osobě, zda se schůze bude chtít účastnit. Jinak řečeno, ať již by byla po této osobě požadována účast fyzická či distanční, rada nemá žádný nástroj k tomu, aby ji k účasti na schůzi „donutila“. Avšak pokud rada obce přizve na své jednání jinou osobu a bude vyžadovat její distanční účast, bude na obci, aby tuto distanční účast pozvané osobě zajistila např. vhodným technickým  zařízením. To platí i pro účast tajemníka obecního úřadu, který se schůze rady účastní s hlasem poradním (§ 110 odst. 5 zákona o obcích).

21) Pokud zastupitel z důvodů uvedených v § 72 odst. 7 až 9 zákona o obcích nevykonává svoji funkci, nenáleží mu odměna, resp. mu náleží jen ve snížené výši. Může se takový zastupitel, který nevykonává svoji funkci, účastnit distančně jednání? Pokud se bude účastnit, bude mu možné i přesto krátit odměnu?

Předmětná ustanovení zákona o obcích upravují situace, kdy se předpokládá, že konkrétní uvolněný zastupitel není schopen z objektivních důvodů vykonávat svoji funkci tak, jak by měl. Díky těmto omezením zastupitele se předpokládá, že (např. z důvodu nemoci či karantény) není schopen se účastnit zasedání zastupitelstva klasickou prezenční formou. Je však zřejmé, že distanční účast na jednáních zastupitelstva bude reálně možná i v situaci, kdy je dotčený zastupitel např. v karanténě s nemocí COVID-19. To, že určitý uvolněný zastupitel nemůže ze zákonem stanovených důvodů vykonávat svoji funkci tzv. v plném rozsahu, neznamená, že by po tuto dobu nesměl vykonávat jakoukoliv ze svých kompetencí [Jako příklad lze uvést následující situaci: uvolněný starosta je několik dní hospitalizován po provedené operaci. Je tak zjevné, že nemůže plnohodnotně vykonávat svoji funkci. Povaha tohoto omezení mu však nijak nebrání v tom, aby jménem obce podepisoval dokumenty obce (např. smlouvy schválené zastupitelstvem), což může bez problémů učinit i v nemocnici]. Nelze tak dovodit, že by takový zastupitel a priori nemohl využít svého práva a hlasovat na zasedání zastupitelstva – a to i distanční formou, která bude pro takového zastupitele zpravidla snáze využitelná než forma prezenční. Co se týče případného krácení odměny, zde
je v zásadě nutné rozlišovat dvě situace. Pokud se takový uvolněný zastupitel bude účastnit zasedání „jen“ jako jeden z členů zastupitelstva obce, tj. nadále nebude vykonávat běžné povinnosti vyplývající z příslušné uvolněné funkce (např. povinnosti vyplývající z funkce uvolněného starosty – viz § 103 aj. zákona o obcích), jeho
odměna za výkon funkce bude krátit postupem dle § 72 odst. 7 až 9 zákona o obcích. Naproti tomu, pokud uvolněný zastupitel příslušnou „uvolněnou funkci“, do které byl zvolen, vykonává, byť s ohledem na potřebná hygienická opatření netradičně, např. dočasně výlučně jen formou „homeoffice“, odměna za výkon funkce
mu náleží (viz § 72 odst. 1 zákona o obcích) 

22) V důvodové zprávě k návrhu Novely je uvedeno, že vždy bude třeba, aby
bylo jednání svoláno do určitého místa, z něhož bude „vedeno.“ Znamená to,
že by předsedající měl být v místě svolání, nebo může být rovněž distančně
mimo místo svolání?

Jak již bylo uvedeno u otázky č. 10, zastupitelé i veřejnost musejí mít vždy možnost zúčastnit se zasedání nejen distančně, ale i prezenčně. Z povahy věci tak vždy musí existovat jedno konkrétní místo, kde se mohou zastupitelé i veřejnost „fyzicky“ sejít a uplatňovat svá práva. Co se pak týče osoby předsedajícího, je dle našeho názoru
možná jak varianta, že bude předsedající vždy přítomen fyzicky, tak i varianta, že bude možné řídit zasedání i tehdy, pokud je předsedající přítomen distančně. Obecně však za „vhodnější“ považujeme variantu, kdy úlohu předsedajícího plní osoba, která je přítomna fyzicky, neboť taková osoba bude mít zřejmě „výhodu“ při vzájemné interakci s ostatními osobami, které jsou rovněž přítomny fyzicky. Opět však zdůrazňujeme, že bude záležet především na samotném zastupitelstvu, jak si tuto otázku upraví ve svém jednacím řádu. 

23) Měli by zastupitelé mít povinnost předem oznámit, jakou formou se
hodlají jednání účastnit (např. v souvislosti s doručováním podkladových
materiálů tzv. „na stůl“)?

Zde se jedná o takový typ povinnosti, kterou by bylo vhodné upravit přímo v jednacím řádu. Novela tuto otázku nijak neřeší, bude tak záležet na samotném zastupitelstvu, zda si tuto povinnost pro své členy povinně stanoví (podmíní tím možnost jejich distanční účasti), či zda podobné oznámení požadovat nebude.

24) Lze uvést nějaké příklady toho, co konkrétně by si mělo např. zastupitelstvo ve svém jednacím řádu v souvislosti s distanční účastí upravit? Jsou nějaké oblasti, na které by si obce měly tzv. dát pozor?

Jak vyplývá z textu Novely i z mnoha odpovědí na výše položené otázky, bude především záležet na každém konkrétním zastupitelstvu, za jakých podmínek povolí distanční účast svých členů (případně veřejnosti) na zasedáních. Těchto podmínek přitom může být nepřeberné množství, přičemž není možné na stránkách této
metodiky poskytnout něco jiného než pouze namátkový výčet. 
- V prvé řadě by mělo zastupitelstvo rozhodnout, zda vůbec distanční účast povolí.
- Pokud ano, bude vhodné stanovit jednoznačně, jaké podmínky (právní, technické atd.) budou muset splňovat zastupitelé a jaké distančně přítomná veřejnost. To samozřejmě neplatí, pokud veřejnosti nebude distanční účast
povolena vůbec, případně pokud bude mít naprosto shodné podmínky jako zastupitelé (naprostou shodu si však lze jen těžko představit). 
- Doporučujeme specifikovat, zda bude distanční účast povolena jen za splnění určitých objektivních podmínek (např. pokud je v ČR vyhlášen nouzový stav, pokud je zastupitel v karanténě, pokud je taková forma účasti schválená na předchozím zasedání zastupitelstva atd.), nebo zda bude záležet i na subjektivním uvážení konkrétní osoby v mezích podmínek stanovených jednacím řádem (typicky, že o tom bude rozhodovat starosta či předsedající).
- Zda bude mít možnost distanční účasti jen zastupitelstvo, nebo i rada, případně výbory a komise.
- Vyřešení technických otázek – jak se budou zastupitelé (případně veřejnost) moci distančně připojit k videokonferenci, jakým způsobem se vyjadřovat k projednávaným věcem, jak hlasovat (hlasovací zařízení, ústní hlasování, zvednutí ruky atd.), jak řešit případné technické problémy v průběhu zasedání (výpadky systému či internetového připojení na straně obce i na straně jednotlivých distančně připojených zastupitelů). Obecně přitom doporučujeme při stanovování konkrétních podmínek postupovat tak, aby tyto podmínky nebyly nějakým způsobem diskriminační, resp. neměly znaky svévole (např. u dvou zastupitelů, kteří budou ve shodné situaci, dojde k tomu, že
jeden bude mít možnost využít distanční účast a druhý nikoliv). Toto platí především v případě, že podmínky pro distanční účast nebudou stanoveny obecně, ale rozhodování o nich bude ponecháno na jednotlivci. V podrobnostech odkazujeme na vzor jednacího řádu na konci tohoto metodického doporučení.

25) Pokud bude jednací řád požadovat pro povolení distanční účasti
zastupitele splnění nějaké podmínky, jak zastupitel její splnění prokáže? Pokud
se dodatečně zjistí, že zastupitel podmínku nesplnil (případně uvedl
nepravdivou informaci o jejím splnění), bude zpochybněna platnost usnesení,
o nichž tento zastupitel hlasoval?

V první řadě je třeba zdůraznit, že bude záležet primárně na samotném zastupitelstvu, zda ve svém jednacím řádu stanoví, že distanční účast zastupitele bude využitelná jen za splnění konkrétní podmínky. Pokud se však pro takový postup rozhodne, bylo by nepochybně vhodné, aby jednací řád tuto okolnost upravil co nejpodrobněji, aby se tak obec vyhnula příliš široké možnosti „správního uvážení“ např. ze strany starosty. Měla by přitom být nejen popsána ona konkrétní podmínka (či podmínky), ale právě i způsob, jakým bude ze strany zastupitele doloženo její
splnění. Lze přitom doporučit, aby – ať už bude způsob prokázání splnění podmínky nastaven jakkoliv – bylo toto splnění možno doložit ještě před konáním konkrétního zasedání, resp. doporučujeme se vyhnout takovým způsobům, kdy je splnění podmínky prokazováno až dodatečně. Tento druhý postup by totiž mohl vést ke
sporům o oprávněnosti účasti takového zastupitele na zasedání a případně ke zpochybnění platnosti přijatých usnesení. Pokud by však došlo k tomu, že by zastupitelstvo až dodatečně (po skončení zasedání) zjistilo, že se jej distančně účastnil zastupitel nesplňující stanovenou podmínku (případně zastupitel, který by uvedl nepravdivou informaci o jejím splnění), jednalo by se dle názoru našeho odboru jednoznačně o porušení jednacího řádu.
Dopady tohoto porušení na neplatnost přijatých usnesení však bude nutné posuzovat případ od případu. V podrobnostech viz otázky č. 30 a 31 tohoto metodického doporučení. 

26) Je nutné, aby distančně připojený zastupitel či osoba z řad veřejnosti vždy „nějak“ prokazovali svoji totožnost, pro účely výkonu mandátu zastupitele či uplatňování práva dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích?

Zde se jedná o podobný dotaz jako v otázce č. 19. V prvé řadě upozorňujeme na to,  že v mnoha případech nebude vůbec nutné, aby byla totožnost konkrétní distančně se účastnící osoby nějakým způsobem prověřována – stejně jako takové prověřování často neprobíhá ani u fyzicky přítomných osob. Pokud tak bude např. předsedajícímu
jasné, že distančně připojená osoba je zastupitelem či občanem obce (osobně ji zná), není nutné její totožnost nijak dále ověřovat. Stejně tak zpravidla nebude nutné prověřovat tyto osoby v případě, kdy má zastupitelstvo dostatek prostoru (času) k tomu, aby umožnilo na zasedání vystoupit všem zájemcům, tedy i „neobčanům“ obce – zastupitelstvu nic nebrání v tom být benevolentní a umožnit vystoupení každému, kdo o to požádá. Nějakou formu „legitimace“ distančně se účastnící osoby tak bude nutné řešit hlavně ve větších obcích či městech, kde se zasedání (ať již fyzicky nebo distančně) účastní větší množství osob z řad veřejnosti, přičemž není v časových možnostech zastupitelstva poskytnout prostor k vyjádření naprosto všem, případně při ustavujícím zasedání, kdy je nutné adekvátně ztotožnit nově zvolené zastupitele. Vzhledem k ochraně osobních údajů bychom přitom doporučovali, aby
ověřování konkrétních dokumentů bylo po technické stránce zajištěno tak, že by tyto dokumenty mohl ověřovat např. pouze předsedající. V podrobnostech se bude technickým otázkám (zejména možnostem elektronické identifikace) věnovat část druhá tohoto metodického doporučení. 

27) Jak má zastupitelstvo, resp. předsedající postupovat, pokud dojde k technickému výpadku při zasedání na straně konkrétního distančně připojeného zastupitele? Je nutné ukončit zasedání ve smyslu § 92 odst.
3 zákona o obcích, pokud se zastupitelstvo v důsledku takového výpadku stane neusnášeníschopným?

Tato situace je již částečně nastíněna v otázce č. 17. Předně opět platí, že by bylo vhodné na tuto situaci pamatovat přímo v jednacím řádu. Doporučujeme, aby v momentě, kdy se předsedající dozví o podobném výpadku – ať již to zjistí sám, či za pomocí „horké linky“ zmíněné v otázce č. 17 – zasedání dočasně přerušil, resp. vyhlásil přestávku. K tomuto přerušení by přitom mělo dojít i v situaci, pokud by se výpadkem tohoto zastupitele stalo zastupitelstvo neusnášeníschopným. Zpravidla totiž nebude možné hned v okamžiku výpadku zjistit, zda se jedná pouze o dočasný výpadek (který půjde v rozumném časovém horizontu opravit), či zda již skutečně nebude možné pokračovat distančním způsobem. Proto je vhodnější vyhlásit např. kratší technickou přestávku, během níž by se předsedající či sám distančně přítomný zastupitel pokusili závadu odstranit. Až teprve poté, kdy by bylo zřejmé, že ji odstranit nelze, by bylo namístě, aby předsedající zasedání ukončil ve smyslu § 92 odst. 3 zákona o obcích (pokud by současně došlo k zániku usnášeníschopnosti zastupitelstva). Jak již vyplývá z odpovědi na otázku č. 17,  istančně přítomný zastupitel si musí být vědom rizika, které s sebou tento způsob jeho účasti přináší.

28) Bude možné, aby se zastupitelstvo či rada rozhodly, že tajné hlasování bude využito pouze částečně? Tedy tak, že prezenčně přítomní zastupitelé by hlasovali tajně, avšak distančně přítomní by hlasovali veřejně?

Podobný způsob hlasování se zřejmě nikdy nevyužíval v situacích, kdy byli všichni zastupitelé přítomni prezenčně – zde zastupitelstvo jako celek hlasovalo buď veřejně, nebo tajně. Pokud by přitom k takovémuto rozdílu ve způsobu hlasování jednotlivých členů mělo dojít, je zjevné, že by to způsobovalo určitou zdánlivou nerovnost mezi jednotlivými členy. Přesto se však domníváme, že podobný způsob „děleného“ hlasování nelze a priori považovat za zakázaný, resp. za rozporný se zákonem o obcích. Pokud by se na podobném systému zastupitelstvo většinově shodlo, nic takovému způsobu hlasování nebrání. U této možnosti „děleného“ hlasování však bude nutné, aby o ní zastupitelé byli informováni ještě před samotným jednáním. Důvodem je zde především možnost konkrétního zastupitele rozhodnout se, zda pozitivum jeho distanční účasti převáží nad negativem toho, že fakticky nebude moci hlasovat tajně. Obecně přitom platí, že vzhledem ke zjevné „neobvyklosti“ podobného systému bychom doporučovali, aby si konkrétní orgán obce upravil tuto problematiku ve svém jednacím řádu co nejpodrobněji. 

29) Bude v případě popsaném v předchozí otázce možné, aby se zastupitelstvo či rada rozhodly, že v průběhu jednání změní způsob hlasování? Příklad: Jsem distančně přítomný a v rámci nějakého bodu zastupitelstvo schválí tajné hlasování. Může to vůbec udělat? A co mohu v takové situaci učinit já jako distančně přítomný? (nestihnu přijít a distančně nemohu tajně hlasovat).

Zde podobně jako u otázky č. 28 platí, že podobný postup dle našeho názoru možný je, avšak pouze za situace, kdy budou zastupitelé o této možnosti (že může být v průběhu jednání navrženo tajné hlasování, které oni nemohou využít) předem informováni. Fakticky to znamená, že z jednacího řádu zastupitelstva by mělo vyplývat, že pokud se nějaký zastupitel rozhodne pro distanční účast, je si předem vědom toho (a zároveň je s tímto „znevýhodněním“ své osoby srozuměn), že v případě, kdy zastupitelstvo rozhodne o využití tajné formy hlasování, bude takové rozhodnutí fakticky využitelné jen pro ty zastupitele, kteří jsou přítomni prezenčně v jednací místnosti. Distančně přítomný zastupitel se tedy dopředu „vzdává“ možnosti hlasovat jinak než veřejně. Vše výše uvedené v odpovědích na otázky č. 28 a 29 se však týká pouze takové situace, kdy obec nebude disponovat takovým technickým řešením, které by distančně přítomným zastupitelům umožňovalo tajné hlasování. 

30) Jednací řád bude upravovat konkrétní pravidla, za nichž může zastupitel využít distanční účast, případně pravidla, jak konkrétně bude tato účast vypadat po právní či technické stránce. Jak ale postupovat v případě, že dojde k porušení některého z těchto pravidel? Bude mít takové porušení vliv např. na platnost přijatých usnesení či na platnost zasedání jako celku?

Již v textu důvodové zprávy je k této problematice uvedeno následující: „Důsledky porušení podmínek stanovených jednacím řádem, zejména ve vazbě na existenci, resp. zákonnost přijatých usnesení, bude nutné zkoumat případ od případu. Pokud by bylo umožněno hlasovat zastupiteli, který nesplnil jednacím řádem stanovené podmínky (např. by se jednalo o jinou než jednacím řádem předvídanou situaci), jeho účast a hlasování by nebylo možné považovat za platné (a bylo-li by přijato usnesení převahou tohoto jednoho neplatného hlasu, de iure by vůbec nevzniklo). Naopak
pokud by bylo ze strany obce aktivně znemožněno hlasovat distančně zastupiteli, který podmínky splnil, mohlo by to v krajním případě vést až k závěru o nezákonnosti přijatého usnesení.“ Výše uvedený příklad však může být v praxi „zkomplikován“ např. tím, že z jednacího řádu nebude zcela zjevné, jaké podmínky musí zastupitel splnit, aby se mohl jednání účastnit distanční formou – a tedy nebude ani možné jednoznačně určit, zda je splnil či nikoliv. Je tak zřejmé, že vždy bude nutné zkoumat okolnosti konkrétního porušení, přičemž od těchto okolností se pak bude odvíjet i odpověď na otázku, zda porušení dosáhlo takové intenzity, aby byla zpochybněna platnost přijatého usnesení. V obecné rovině však lze mít za to, že na zákonnost usnesení zastupitelstva (rady) přijatého za „porušení“ pravidel distanční účasti by nemělo mít vliv, pokud toto porušení nebude tzv. k tíži zastupitele, resp. nebude mít za následek to, že by daný zastupitel byl porušením jednacího řádu nepřiměřeně zvýhodněn oproti   statním zastupitelům. V praxi však bude nutné tyto situace řešit případ od případu a zkoumat míru tohoto porušení.

31) Jak postupovat v případě, že obec poruší § 92a odst. 3 zákona o obcích, tj. neinformuje o možnosti účastnit se distančním způsobem v informaci o konání zasedání, zveřejňované dle § 93 odst. 1 zákona o obcích? 

I této otázce se stručně věnuje důvodová zpráva, kde je k danému problému uvedeno následující: „Neuvedení této možnosti v informaci zveřejněné o zasedání zastupitelstva podle § 93 odst. 1 a 2 obecně nebude mít za následek nemožnost distanční účasti, resp. neplatnost hlasování distančně se účastnících zastupitelů. V daném případě jde totiž v podstatě jen o zopakování toho, co již stanoví jednací řád zastupitelstva. Výjimkou by byla jen situace, pokud by distanční účast zastupitelů na konkrétním jednání zastupitelstva byla vázána na ad hoc rozhodnutí svolatele
(starosty), tedy pokud by jednací řád zastupitelstva fakticky delegoval rozhodnutí o distanční účasti na konkrétním zasedání na starostu. V takovém případě by totiž neuvedení této informace na úřední desce mohlo znevýhodnit ty zastupitele, kteří o možné distanční účasti předem nevěděli, což by mohlo vést až k dopadům na zákonnost průběhu zasedání a na něm přijatých usnesení. Svým způsobem by se jednalo o specifický případ reálného znemožnění distanční účasti zastupitelům“ 

Odpovědi na otázky byly zpracovány odborem veřejné správy, dozoru a kontroly MV ČR. Stejně tak vzorové jednací řády vychází z jednacích řádů doporučených tímto odborem.